建设无经济利益关系的有关专家组成论证委员会,监督和审查前期决策阶段的可行性研究工作和可行性研究报告,对方案可行性进行科学、合理的评估。而且,专家委员会必须对政府(国家)负责,同时又必须对社会公众负责——接受法律、社会舆论及公众的监督。此外由于建设项目投资费用不可逆的特点,这使得投资决策必须仔细研究,慎重决断。市场不仅能甄选前期决策的组织(委托)模式和程序,而且也能甄选科学的决策方法。尽管有相对完善的理论对投资决策进行评价分析,但由于建设工程项目投资的不可逆性以及市场未来环境的不确定性,可行性研究中选择什么样的理论和方法,必须特别慎重;有时为了避免损失,必须对不同的理论模型和方法进行仔细的比较分析和权衡。这一点对重大的建设工程项目投资尤为重要。
二、承发包阶段的招标投标机制
在市场制度下,建设工程项目招标投标与承发包的实质是“买方”与“卖方”的一种期货交易方式。实践证明,招标投标是工程项目建设过程中的一个非常重要的环节,招投标成功与否直接决定着建设工程项目造价的形成。传统观点认为,如果交易双方所掌握的信息不对称,市场上产生的权衡结果将是一种无效率的状态。事实上,对非公款投资的建设工程项目来说,由于其利益、风险承担机制明晰,市场会在大量的“交易”中逐步甄选出符合帕累托最优的交易原则。这些原则包括完全与充分竞争的原则、业主利益和承包商利益平衡原则、程序的安全性原则等——而它们是通过招标准备、招标信息发布、选择投标商、开标、评标定标和签订合同等一系列的程序和活动来实现的。因此,从根本上说,市场能够甄选出符合帕累托最优交易规则的招投标程序和活动。对非公款投资项目的招标,只要在法律允许的范围内,项目招标的方式和程序可由业主自行决定。上述招投标交易规则(或原则)对公款投资的建设工程项目同样适用,因为在市场制度下,各承包商享有完全的自主经营权,作为公款投资项目业主的政府只能通过市场来购买它所需要的产品和服务。但是,公款投资项目的业主并不是自然意义上的投资方,尽管从理论上说,他们必须代表全体公民的利益,然而如果不建立相应的制度,其利益、风险承担机制难以明晰,委托代理人可能缺乏足够的动力去维护委托人的利益。因此,公款投资项目的招投标对满足上述规则(或原则)的程序和活动应有更严格的界定。值得指出的是,为了与国际惯例接轨,国家建设部和质量监督检验检疫总局于2003年2月17日联合发布了《建设工程量清单计价规范》,该规范(2003年7月1日实施)是我国建设工程项目造价形成由计划模式向市场模式转变的重要法规性文件。然而招投标是一种典型的市场制度,中国目前仍处于由计划经济向市场经济过渡的转型期,市场机制尚有许多不完善的地方,公款投资项目的招投标与承发包制度还存在许多问题。首先,没有完全体现公开竞争原则——由于政府职能转换和产权制度改革滞后,而且没有明确政府在工程价格管理方面的权限与义务,因而各级政府和相关的职能部门对招投标“管制”的监管,往往容易产生“创租”与“寻租”行为。其次,不能体现出业主利益和承包商利益平衡原则——由于缺乏市场制度下明晰的产权及利益激励机制。因而没有形成合格的建设市场主体(包括业主、承包商和社会咨询机构)。公款投资项目的业主和社会咨询机构既没有动力也没有约束机制来维护公众的利益,保证承包商的利益,国有承包商则缺乏追求自身利益的内在制度。再次不能体现出程序安全性原则——建设市场各主体没有维持信誉机制的产权基础;工程建设领域也缺少维护信誉的相关法律,如没有建立以工程担保和保险为核心的责任、风险制度以及工程承包合同争议或仲裁制度等。从上面的分
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